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二战后全球经济治理与金融秩序

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这个世界已经出现了众多的新兴经济体,在这种环境下,必须对国际金融机构进行重建,这既是旧有经济大国也是新兴经济大国的任务】

迈尔斯·卡勒(MilesKahler)

二战为全球治理留下的主要遗产,除了联合国之外,还创立了国际货币基金组织和世界银行,这是1945年后数十年来最主要的两个国际金融机构。发展中国家曾经积极参与了在布雷顿森林召开的创立国际货币基金组织和世界银行的谈判。可新兴经济体概念本身包括了很不相同的一些国家,这里是指几个最大的、有着相同基本利益的国家,即中国、印度,尤其是巴西,还包括二十国集团中的那些不属于七国集团的成员(澳大利亚和俄罗斯除外),它们与国际货币基金组织和世界银行之间的关系最近却一直比较紧张。随着私人资本在20世纪60年代重新大规模流动,中等收入的发展中国家变成了主要借款人,此后不久,它们就被卷入了周期性发生的金融危机之中。国际金融机构特别是国际货币基金组织在应对那场金融危机中没有起到应有的核心作用,而工业化国家也没有发挥它们的积极影响,从而招来了对国际金融机构的严厉批评。人们指责它们开出的应对危机的政策药方即所谓的“华盛顿共识”是雪上加霜。尤其是亚洲金融危机,它引发了一股甩开国际货币基金组织进行自保的潮流,各个国家争相增加它们的外汇储备,并尝试着另行成立区域性的金融机构。



全球性的金融危机和2007—2009年的大萧条对于不同经济体所产生的后果是很不相同的。新兴经济体虽然也必然受到那场危机的影响,但它们的情况比处在危机震中位置的那些国家(美国和欧盟)还是要好得多。在危机中,它们甚至还对国际货币秩序的扩充和改革表示了支持。正如有研究者所指出的,“系统能够有效运转”多亏了它们的支持。那场危机产生了一个在未来几十年内一直都要面对的问题:新兴经济体将会继续坚持它们批评和甩开布雷顿森林机构的立场,还是会积极支持国际金融机构的改革,争取在改革后的机构中取得更大的发言权?有证据表明,未来出现这两种情况的可能性都是存在的。但是,只要大家能够对“改革”的涵义取得一致,出现后一种情况的可能性就会要大得多。


不过,为了探讨国际金融机构和新兴经济体之间未来的关系,我们不得不抛弃人们通常持有的一种想当然的观念,即认为新兴经济体在世界经济中所占的比重不断增加必然会转化为对国际金融机构的一种挑战,至少也会增加这些新兴经济体对全球货币治理的影响力。事实上,新兴经济体是否会成为对国际金融机构的一种挑战,要么取决于新兴经济体所想要的是否就是旧有经济大国所享有的那些优惠(如反映在国际金融机构中);要么取决于国际金融机构是否会改变工作方针和流程。即使新兴经济体没有获得优惠或得到照顾,即使国际金融机构不进行改革,按照新兴经济体的能力,它们也不可能对国际金融机构或全球货币治理施加更大的压力。


新兴经济体与国际货币治理:是不满还是要求优惠?

新兴经济体的不满一个是反映在现有货币机构中的不对称现象,另一个是国际货币秩序现行规则的那种对货币政策自主权的限制。人们对于以美元为中心的货币体系和美国所具有的与其经济实力不相称的影响力有过不少批评。在全球金融危机最严重的时刻,中国人民银行行长周小川曾提出建议,要求对国际货币进行改革。他的这个建议同过去人们曾经提出过的批评是一致的。在全球金融危机消退以后,人们对美国和其他工业化经济体采用非正统货币政策来施加不对称影响的这种现象才进行了认真的思索。巴西财政部长吉多·曼特加干脆称它为“货币战争”,而印度储备银行行长拉古拉姆·拉詹则严厉批评了美国联邦储备银行和其他中央银行所采取的“竞争性的货币宽松政策”。最后也是最一致的意见,几个最大的新兴经济体认为它们在经济上迅速增长的重要性与它们在国际金融机构中享有的股权配额和投票权份额极不相称,迫切要求进行调整。它们施加的压力导致了2010年的一揽子改革,而这些改革在美国国会却遭到了反对派的反对而未获通过。


新兴经济体和旧有大国之间的第二个分歧源自国际金融机构对各个国家货币政策所进行的监督。国际货币基金组织关于资本管制的立场从反对转变为一定程度的肯定,这种变化是对新兴经济体反对监督的一种回应。这些新兴经济体拒绝承诺取消本国对资本流动的管制和拒不接受国际货币基金组织对它们把资本管制用作一种预防危机的工具的限制。国际货币基金组织在2012年的一份员工备忘录中透露,它认可了一个可以进行国际资本流动管制的十年试验期。除了对国际货币基金组织在资本管制方面所起的作用存在着异议,长时间来,人们对国际货币基金组织关于贷款条件所做的规定也有诸多批评。在新兴经济体中,几乎没有哪个政府仍然在坚持认为可以把全面实行资本管制当作发展经济的一种工具。相反,它们全都十分务实,为不同情况和不同时期设计了装有不同工具的工具箱,以备选择使用。最后,我们还应该看到,人们在谈到各国货币政策自主权时涉及到新兴经济体的争论,就像是当初在布雷顿森林谈判中的讨价还价。那时,各国代表不肯接受货币的金本位制度,就是不愿受其束缚,以便于对经济进行自主管理。


有一些研究者还为国际金融机构及其采取的政策假设了又一个可能遇到的第三种挑战:新兴经济体正在推行更加以国家为中心的发展模式,就是在反对华盛顿共识的那种以市场为经济导向的正统发展模式。有关资本管制的争论并没有为这种观点提供多少支持。另一方面,其他的支持北京共识或金砖国家共识的证据也不是很多。在许多新兴经济体国家中,国家资本主义仍然是它们经济格局的显著特点,而且在全球金融危机期间,国家的作用往往还都得到了加强。这些新兴经济体在利用市场的同时进行国家干预,这样的发展模式不过是针对自己的国情所选择的一种务实做法,并没有打算向其他国家推广。由此可见,新兴经济体国家采用不同的发展模式,似乎并不是故意要与国际货币基金组织和世界银行过不去。在这里,我们应该更多地注意到新兴经济体想要向别国提供不带限制条件的发展援助的愿望,对于受援国来说,这是在旧有的经济大国之外又多了一种选择。


新兴经济体提出的那些关于全球货币治理的问题其实常常就是工业化国家所提出的那些问题的回声。它们要求调整国际金融机构的配额。它们要求各国有更多的制定国家货币政策的自主权也不与布雷顿森林体系的最初设计相冲突,或许仅仅是不符合希望建立一个金融一体化的世界经济的那种理论而已。在这些新兴经济体中,国家在各国政治经济中所起的作用,并没有产生出可以替代国际金融机构的那些规则的一套逻辑一致的做法。


对影响力的剖析:全球货币治理的替代模式和国际金融机构

国际金融机构内各成员国的实力并没有反映在它们所占的配额比重之中。美国似乎能够左右国际金融机构的重大决策,这与美国只占有17.69%的股权配额显然不成比例。由于善于通过非正规治理渠道来施加其影响,在事关国家重大利益时,美国总有办法不让国际货币基金组织执行决策规则。其他成员国之所以不得不默认其非正规治理权,是因为它具有一种结构性实力,可以在国际货币基金组织之外找到它所喜欢的其他治理方式,同时它也可以限制其他国家也使用这样的替代治理模式。


我们还可以在国际金融机构和其他正规机构之外看到国际货币在网络化治理模式中所显示的巨大能量。由各国的中央银行以美联储为核心联成的一个跨政府网络在应对那场全球金融危机中发挥了非常大的、甚至比国际货币基金组织还要大的作用。这个中央银行网络的制度化程度不高,设有一个权力不大的秘书处负责进行货币结算。这个央行网络由工业化国家的央行组成一个核心,依靠各个成员国的紧密协作来开展业务。从它的运行情况可以清楚地看到旧有经济大国的不可动摇的影响,而且在国际货币基金组织执行理事会内所占配额越大的国家影响越大。为了向其他央行(最终是这些国家的私人金融机构)提供美元流动性,美联储无保留地向十国集团的几家主要央行和在新兴市场国家中选定的几家央行开放其货币互换窗口。除了这些受到信任的央行,向其他央行发放贷款则要由美联储按照一套规定的条件行使自由裁量权。曾有人建议,应该把这种提供流动性的网络模式与国际货币基金组织的业务协调起来,对此,几家主要央行都表示怀疑,甚至干脆反对。


改变基本规则:新兴经济体可能的非正规选择和潜能

新兴经济体若想要按照自己的意愿来改革现在的国际货币治理模式,它们的政府就必须要设法增加自己的结构性实力:在国际货币基金组织之外另外寻找非正规治理办法以及互相联接成网络来扩大自己的集体影响。迄今为止,它们在这两个方面都没有取得太大进展。


中国也是新兴经济体之一,它一直都在设法降低其货币体系依赖美元的程度,这已经成为它的一项国策。自上次全球金融危机以来,中国一直都在按部就班地推进人民币国际化进程,已经形成了一个境外人民币市场,还与多个国家签订了为人民币提供流动性的双边互换协议。中国遇到的难题是,它希望达到的人民币国际化的目标要受到它的金融体系日渐显现的脆弱性和国内经济改革在政治上遇到困难的制约。


除了采取这些单边措施,新兴经济体之间以三种形式结成联盟也是在国际货币基金组织之外可作的外部选择。亚洲金融危机使得一些国家迫切要求在国际货币基金组织之外另行建立货币组织。首先是日本试图建立一个亚洲货币基金组织,未获成功;接着是东盟十国和中日韩三国(东盟+3)的财长在泰国清迈共同签署了建立区域性货币互换网络的协议,即《清迈倡议》。拉丁美洲也有一个区域性合作组织,即拉丁美洲储备基金组织(FLAR)。比起清迈倡议多边化协议,这个合作组织的制度化程度要高一些,在支持货币和金融合作方面能够发挥更大的作用,尽管就这个区域的全部国家而言,其成员还不够广泛。此外还有成立不久的一个金砖五国应急储备安排协议(CRA)。同清迈倡议多边化协议一样,金砖五国应急储备安排协议的成员也都保留了它们与国际货币基金组织的“链接”(国际货币基金组织的一种有条件的程序设计),无论什么时候,它的一个成员国都可以得到它规定的最大借款额的多达30%以上的贷款。新兴经济体之间第二种形式的联盟是在开发性融资服务方面创立了一个可以代替世界银行的新的金融机构,即金砖国家新开发银行。与此同时,中国又领头创建了亚洲基础设施投资银行。这其实是中国“自己的”亚洲开发银行,正如它的名称所表明的,主要业务也是向基础设施建设进行投资。媒体都在谈这些新银行属于创新之举,然而,出现一些区域性的多边组织来代替世界银行也不是什么新鲜事。新兴经济体之间建立联盟还可以有第三种形式:几个能够带头维护发展中国家的利益、起到领导作用的国家,即使在国际金融机构现行的决策框架下,它们也能够在其中发挥不容忽视的影响。


新兴经济体与国际金融秩序前瞻

新兴经济体只要大家想法一致,增强自己的力量,便有可能与旧有的经济大国形成一种合作共事方式的同时,却仍然让后者在国际货币和金融体系中继续担当它们如今在国际金融机构中扮演的那种角色。不同的两种经济体在一起合作共事至少可以有两种方式。新兴经济体可以只是简单地变换一下自己的位置,让自己变成起主导作用的经济大国俱乐部中的新成员。这种共事方式类似于在全球金融危机期间工业化国家组成二十国集团的做法:将更多国家的政府吸收到负责治理全球经济的核心集团中来。采取此种方案,不用对现有的经济治理机构进行改革,新兴经济体就能够在其中发挥更加显著的作用。这些新兴经济体将能够在国际金融机构的内部,从它们自己的非正规治理方式获得好处。它们利用这些机构,可以推进它们外交政策的核心利益,还可以为它们日益全球化的银行和金融机构获取好处。与旧有经济大国共同进行治理,新兴经济体就变成了这些国际金融机构的新的股票持有人(有控制权的股东)。


另一种合作共事方式则更值得期待,它可以增强新兴经济体在这些国际金融机构内部的影响力,改善它们与旧有大国之间的关系,使两者关系变得相对均衡,结果将会是机构改革得到深化,使具有控制权的股东的特权得到遏制。具体做法是:加强国际金融机构执行理事会的地位和独立性;在这些国际金融机构内部赋予一个双边监督小组以更大的自主权;采用一种更加公开和竞争性更强的选举程序,来结束美欧对国际金融机构领导层的事实上的控制;增大国际金融机构决策过程的透明度等。由于新兴经济体都非常珍视本国决策的自主权,它们多半不愿意推动或接受国际金融机构做出会约束到自己的改变,即使这样的治理改革能够有效遏制美国和欧洲国家采取非正规的治理办法来获得好处。加入而不是改革大国俱乐部,这大概是那些将自己视为正在上升为大国的新兴经济体最愿意做出的选择。如果新兴经济体和旧有的经济大国不能合作共事,那么这两种经济体便有可能以第三种也是最后一种方式生活在这同一个世界上,这就是:国际货币秩序变得支离破碎,新兴经济体面对未曾改革、仍然受到七国集团控制的国际金融机构,会自行到外部去寻找替代方式。在旧有的经济大国和新崛起的大国之间发生战略性重大矛盾和外交纷争,相互关系处于敌对状态时,也极有可能出现这种情况。新兴经济体能够找到的外部治理办法也包括这样一种情况,那就是干脆退回到采取单边措施(通过增加外汇储备以求自保),或者使用更加复杂的货币和金融机制。


除了要接受来自最大的几个新兴经济体不停的挑战外,国际金融机构还要面对一个更艰巨的任务:为了让几大有影响力的新兴经济体能够感受到自己的存在价值,必须要知道自己应该扮演一个什么样的角色。资金来源和治理机制的重要性不言而喻,两者都缺一不可。最大的几个新兴经济体看重的是自己制定政策的自主权,它们会因此而寻求外部支持。国际金融机构如果不再被这几个新兴经济体视为这样一种可靠的支持,它们施加影响的手段就会减少很多。过去十年的事实已经表明国际金融机构预防危机的能力不够强,世界银行向新兴经济体贷款的重要性也在下降,貌似强大的区域性货币和金融协定组织也靠不住。在此背景,必须对国际金融机构进行重建,这既是旧有经济大国也是新兴经济大国的任务。

(作者Miles Kahler是美利坚大学国际服务学院荣誉教授,外交关系协会(Council on Foreign Relations)全球治理高级研究员,并曾在伍德罗·威尔逊国际学者中心等智库任职;译者为王倩)




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